Onze steden in de wereldtop? Over ‘Agenda Stad’, ruimtelijk beleid en leefbaarheid van steden.
In de Trouw van even geleden konden we lezen dat minister Plasterk meer aandacht wil voor steden. De stad wordt steeds meer als motor van de economie gezien en deze moet daarom meer aandacht krijgen. Plasterk vindt dat er meer groei en vernieuwing nodig is, zodat Nederlandse steden zich kunnen meten met de wereldtop. Dus bij wijze van minder geld voor koeien in Friesland en meer geld voor de grachtenpanden in Amsterdam. Maar moeten we wel meer geld in steden willen steken en hoe zouden we dat geld moeten besteden?
De woorden van Plasterk relateren aan de zogenaamde ‘Agenda Stad’, een initiatief van het rijk dat politieke en maatschappelijke aandacht moet genereren voor de opgaven voor Nederlandse steden. Dat er meer aandacht komt voor de centrale rol van steden in de economie is een goede zaak. Veel van de economische ontwikkeling vindt inderdaad in steden plaats en als we op wereldschaal kijken naar de ongekende urbanisatie leidt het weinig twijfel dat steden voor veel mensen meer mogelijkheden bieden dan het platteland.
Het stedelijk landschap van Nederland is behoorlijk uniek. Veel landen hebben één, of misschien, twee dominante steden. Nederland wordt gekenmerkt door een netwerk van relatief kleine steden die goed met elkaar verbonden zijn. Amsterdam zal dus in termen van inwonersaantallen nooit de grootte krijgen van een Parijs, Londen of New York. Op andere criteria doen ‘we’ het echter helemaal niet zo slecht. Het kleine Amsterdam staat bijvoorbeeld in de top 11 meest leefbare steden en in de top 10 van meest innovatieve steden. Ook bijvoorbeeld Rotterdam lijkt het goed te doen als ‘must see’ stad voor toeristen. Juist als het het gaat om leefbaarheid, bereikbaarheid en concurrentiekracht doen Nederlandse steden dus goed mee.
Plasterk wil onze steden graag aan de top houden. Maar in hoeverre kunnen bewindslieden en ‘stadsmakers’, zoals Plasterk ze noemt, het succes van de Nederlandse stad beinvloeden? In een recent boek van Paul Cheshire et al. wordt er ernstig gewaarschuwd voor ingrijpen als we niet precies begrijpen hoe steden werken. Hieronder een aantal maatregelen die over het algemeen niet werken of niet de gewenste effecten lijken te sorteren.
- De eerste is proberen de ‘target doelgroep’ (bijvoorbeeld hoogopgeleiden) naar je stad te trekken door middel van city marketing. Het blijkt echter lastig om met slogans als ‘I Amsterdam’, ‘Doe het in Dronten’ en ‘Zoom in on Zutphen’ om de gewenste doelgroep naar je stad te trekken. Deze aanpak lijkt ook weinig bij te dragen aan leefbaarheid of concurrentiekracht van welke stad dan ook.
- Over het algemeen wordt het als iets onwenselijks gezien dat er een (groot) verschil is in inkomen en opleidingsniveau binnen een stad en tussen steden. Er wordt beargumenteerd dat hierdoor de leefbaarheid en daarmee het vestigingsklimaat in steden wordt aangetast. Er wordt daarom veel geld gestoken in ‘slechte’ wijken en bijvoorbeeld in woningbouw geïnvesteerd die zowel laag- als hoogopgeleiden zou moeten aantrekken. Deze initiatieven worden area-based incentives genoemd. Echter, het blijkt dat hoog- en laagopgeleiden verschillende lokatievoorkeuren hebben zodat er automatisch sortering van verschillende types huishoudens over de ruimte plaatsvindt. Deze marktkrachten tegengaan door middel van beleid is vaak ineffectief, zeker als we meenemen dat er nog weinig bewijs is voor baten van diversiteit en mixen binnen buurten. Dat betekent natuurlijk niet dat sociale problemen en criminaliteit niet moeten worden aangepakt, maar om met de woorden van Harvard-econoom Edward Glaeser te spreken, ‘we should help people, rather than places’. Oftewel, mensen moeten centraal staan in beleid en niet per se steden, waarbij er rekening moet worden gehouden met de lokale context.
- Er wordt in veel steden een strict ruimtelijk ordeningsbeleid gevoerd met het idee dat dit de leefbaarheid vergroot. Bestemmingsplannen blijken erg rigide, wat de stedelijke dynamiek niet ten goede komt. Of negatieve externe effecten door middel van RO-beleid inderdaad worden verminderd is nog maar de vraag. De kosten van ruimtelijk ordeningsbeleid blijken daarom vaak substantieel te zijn en lang niet altijd de baten te overstijgen.
We zullen dus moeten accepteren dat er binnen steden en tussen steden (grote) verschillen zijn in economische ontwikkeling en het type huishoudens dat er woont. Dit hoeft niet erg te zijn, zolang problemen zoals criminaliteit en lage arbeidsparticipatie worden aangepakt. Verder moet er, zoals Agenda Stad ook suggereert, worden gekeken of de regeldruk kan worden verminderd en er meer ruimte kan komen voor ontwikkelingen en initiatieven. Bescherming van bijvoorbeeld cultureel erfgoed moet duidelijker worden gedefinieerd en misschien ook wel gelimiteerd. Edward Glaeser suggereert in zijn Triumph of the City dat het aantal gebouwen of moet worden gerestricteerd (bijvoorbeeld 100 duizend panden in Nederland). Dat betekent dus niet dat we de binnenstad van Amsterdam niet moeten beschermen, maar een onaantrekkelijk kantoorgebouw uit de jaren zeventig zou niet in aanmerking moeten komen. Er wordt ook vaak gesuggereerd dat RO-beleid en de regels die daarbij horen veel inzichtelijker en duidelijker gedefinieerd moeten worden. Je zou dan kunnen denken aan een belasting op land in plaats van bezit, die afhangt van de grootte van externaliteiten die het bij bebouwing veroorzaakt.
Als er in Nederlandse steden meer ruimte moet zijn voor dynamiek zullen we met de markt mee moeten bewegen, wat niet betekent dat we de markt altijd moeten gehoorzamen, zeker niet als externe effecten een belangrijke rol spelen. Dan is het niet onwaarschijnlijk dat over 50 jaar de Nederlandse steden nog steeds meedraaien in de wereldtop.